Con l’anno nuovo il PNRR imbocca l’ultimo miglio per arrivare al capolinea il 30 giugno 2026. Per valutare il potenziale impatto della Misura6 sulla sanità territoriale conviene ripercorrere le tappe della sua tormentata attuazione per quanto riguarda le Case della Comunità (CdC), l’innovazione organizzativa con le maggiori aspettative di cambiamento per l’intero SSN.
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| PNRR governo Conte: standard della Case della Comunità |
2° VERSIONE – Con la mozione approvata dal parlamento nell’aprile 2021 il finanziamento veniva ridotto a 2 miliari e il numero di CdC a 1.288 edifici, in parte nuovi e in parte ristrutturati, mentre veniva incrementato il fondo per l'assistenza domiciliare.
3° VERSIONE – L’iter delle CdC arrivava in porto nel 2022 con la pubblicazione del DM 77 che introduceva la configurazione reticolare Hub&Spoke, aumentando a 1350 il numero degli Hub, senza quantificare e finanziare le Case Spoke.
Infine, a seguito dell’aumento dei costi, nel 2023 la rimodulazione del Piano riduceva le CdC da 1.350 ad un migliaio, con un ridimensionamento del 25% circa. Tuttavia le strutture "tagliate" non venivano definitivamente cancellate, perchè il loro finanziamento veniva spostato su altri capitoli o lasciato all’autonoma iniziativa delle regioni, per un numero complessivo finale di circa 1400 strutture finalizzato a compensare i vuoti lasciati dalla rimodulazione.
Secondo l’ultimo monitoraggio di Agenas, al 30 giugno 2025 risultavano attive il 38% delle CdC, in prevalenza ristrutturazioni di edifici preesistenti, mentre per il recente report CGIL ad ottobre 2025 sono state completate solo 72 strutture (il 5% del totale). Le regioni in maggiore ritardo sono il Molise, con pagamenti fermi all’8,1% dei finanziamenti, la Sardegna (10,6%), la Campania (13,7%) e la Calabria (14,3%). Va pure peggio per gli Ospedali di Comunità a gestione infermieristica: solo il 4,4% dei progetti è stato completato e risulta speso solo il 20,7 dei fondi stanziati. Quelli già aperti sono spesso una appendice di un grande Ospedale cittadino, gestiti dai dipendenti, senza rapporti con la rete sociosanitaria territoriale.
Risulta difficile comprendere come prestazioni occasionali domiciliari ad personam possano rientrare nei vincoli di spesa stabiliti dal PNRR, anche perché una volta esauriti i fondi questo servizio cesserà senza incidere sulla rete di strutture territoriali per un ulteriore sviluppo dell’assistenza primaria. Grazie al ridimensionamento della rete di CdC è stata finanziata l’estensione dell’assistenza domiciliari degli ultra 65enni, voluta dal ministro Speranza a scapito delle Case spoke, praticamente abbandonate.
Così alla fine del Piano la rete territoriale sarà costituita solo da mega CdC hub da 50-60mila abitanti, adatte ai comuni densamente popolati ma molto meno alle aree interne in via di spopolamento e già carenti di presidi ospedalieri. Le Case hub ripropongono il modello dei poliambulatori specialistici ex INAM non potendo ospitare tutti gli operatori dell’assistenza primaria, vale a dire MMG, PLS, MCA, medici dei servizi, igienisti, coordinatori sanitari, infermieri di famiglia, fisioterapisti, amministrativi etc.
Inoltre sia MMG dei grandi centri urbani sia quelli operanti nei piccoli comuni difficilmente accetteranno di lasciare i loro studi per confluire in poliambulatori lontani dalle residenze dei propri assistiti. E' stata sottovalutata la ricollocazione dell'attuale rete di MMG nelle nuove strutture, problema che non si pone con gli Ospedali di Comunità che sorgeranno ex novo e quindi non avranno il problema di convincere professionisti, molti dei quali vicini alla pensione, a impegnativi cambiamenti infrastrutturali ed organizzativi. Anche il Ruolo Unico, che in teoria doveva garantire l'afflusso di personale negli Hub, si è rivelato alla prova dei fatti un sostanziale flop.
Per definizione una rete Hub&Spoke prevede strutture diversificate per dimensioni e funzioni, adatte alla varietà dei contesti geodemografici ed orografici delle zone extra-urbane, come dimostra l’esperienza delle Case della salute Emiliano-Romagnole articolate in tre tipologie funzionali, piccole, medie e grandi (la maggior parte delle strutture attive al 2020 serviva una popolazione compresa tra 10 e 30mila abitanti, si veda il PS). Medicina di prossimità significa rapporto con la dimensione locale, mentre le sole CdC Hub non potranno avere un solido legame con le comunità; solo le case Spoke potrebbero garantirlo, tenuto conto che il 90% degli 8mila comuni ha meno di 15mila abitanti e che il 30% della popolazione abita in località con meno di 10mila residenti. Nei piccoli comuni dove gli Hub non saranno attuabili gli assistiti continueranno a fare riferimento all’attuale rete di studi di MG, dalle medicine di gruppo alle Unità Complesse della riforma Balduzzi, peraltro mai concretamente implementate.
Secondo il rapporto Nomisma-Rekeep del 2021 per un adeguato network territoriale occorrerebbero almeno 3.010 strutture, composte da 1/3 di Hub e 2/3 di Spoke. Se le risorse della prima versione del gennaio 2021 fossero state utilizzare per le Case Spoke si poteva realizzare una rete più fitta, accessibile e di vera prossimità. Insomma, vi è il concreto rischio di costruire grandi strutture di distanza più che di prossimità, burocratizzate, di stampo ospedaliero e senza un adeguato numero di operatori, peraltro difficili da reperire sul mercato del lavoro, basti pensare alle numerose zone carenti per il pensionamento dei generalisti.
Tra l’altro nelle recenti Linee di indirizzo sul ruolo unico dell’AP si afferma che le CdC costituiscono il riferimento naturale dell’UCCP, anche se vengono citate solo le Case Hub e non le Spoke come sarebbe logico aspettarsi. La mancanza di un’adeguata rete di Spoke pregiudica l’efficacia della Misura 6 in termini capillarità e accessibilità, proprio mentre a livello nazionale sono in atto iniziative e si varano piani per ridurre lo spopolamento delle aree interne in via di abbandono.
Il PNRR era l’ultimo treno utile per realizzare il disegno della riforma Balduzzi, vista la sovrapposizione funzionale e dimensionale tra UCCP e CdC Spoke, ma rischia di arrivare a destinazione senza passeggeri, a causa di improvvide scelte strategiche che hanno privilegiato le CdC Hub con conseguenze di lungo periodo, per una prevedibile ennesima riforma mancata.
PS. Prima dell'avvio del PNRR (che ha introdotto il concetto di "Case della Comunità"), l'Emilia-Romagna era già la regione leader in Italia per lo sviluppo delle Case della Salute. Al 2020, la regione contava 124 Case della Salute attive (salite poi a circa 135-141 nel corso degli investimenti più recenti). Il modello organizzativo pre-PNRR era basato sulla Delibera di Giunta Regionale n. 291/2010, che definiva tre tipologie principali basate su bacino di utenza e complessità dei servizi.
1. Tipologie e Dimensioni. Il sistema era strutturato in tre livelli, ognuno con specifici requisiti di abitanti serviti e offerta assistenziale.
| Tipologia | Bacino di Utenza (Abitanti) | Caratteristiche Principali |
| Piccola | < 10.000 - 15.000 | Servizi di base, assistenza primaria e integrazione sociale. |
| Media | 15.000 - 30.000 | Aggiunge attività specialistiche comuni e programmi di prevenzione. |
| Grande | > 30.000 | Hub territoriale con diagnostica, continuità assistenziale 24h e forte integrazione specialistica. |
2. Servizi e Dotazioni. L'obiettivo era superare la frammentazione tra medici di base (MMG) e servizi ASL. Servizi Garantiti (standard minimo)
- Area dell'Accoglienza: Punto Unico di Accesso (PUA), prenotazioni (CUP), assistenza amministrativa.
- Area dell'Assistenza Primaria: Presenza dei Medici di Medicina Generale e Pediatri organizzati in nuclei (NCP), ambulatorio infermieristico per la gestione delle patologie croniche (diabete, scompenso, ecc.).
- Area Specialistica: Visite specialistiche (cardiologia, diabetologia, oculistica, ecc.) e prelievi.
- Area Sociale: Assistenti sociali del Comune integrati nel percorso di cura.
Personale e Strumentazione:
- Personale: Oltre ai MMG, le strutture prevedevano un coordinatore infermieristico, infermieri di comunità, ostetriche, specialisti ambulatoriali e personale di front-office. Nelle versioni "Grandi", era spesso presente la continuità assistenziale (Guardia Medica).
- Strumentazione: La dotazione di base includeva set per la piccola chirurgia, elettrocardiogramma (ECG) e strumenti per il monitoraggio dei parametri vitali. Le Case della Salute più grandi o nate dalla riconversione di ex ospedali potevano disporre di diagnostica per immagini (radiologia tradizionale, ecografi) e palestre per la riabilitazione.
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